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理论研究|邹亮:地下空间规划编制与实施的几点思考
编稿时间:2017-02-20 字体: 发稿人:办公室
 2017-02-17 中国城市规划网 中国城市规划网

编者按

2016年10月19-21日,由中国城市规划学会工程规划学术委员会主办,宁波市规划设计研究院承办的中国城市规划学会工程规划学术委员会2016年学术研讨会在宁波成功举行。会议共有来自城市工程规划行业的专家学者和专业技术人员200余人参加。


会上,中国城市规划设计研究院水务与工程院副研究员邹亮做题为“地下空间规划编制与实施的几点思考”的主题报告。


一、我国城市地下空间发展现状和特点


 1.   我国城市地下空间发展现状

 

1.1 规模增长迅速

 

“十二五”时期,我国城市地下空间建设量显著增长,年均增速达到20%以上,约60%的现状地下空间为“十二五”时期建设完成。

 

据不完全统计,地下空间与同期地面建筑竣工面积的比例从约10%增长到15%。尤其在人口和经济活动高度集聚的大城市,在轨道交通和地上地下综合建设带动下,城市地下空间开发规模增长迅速,需求动力充足。

 

1.2 利用类型日渐丰富

 

多样化、深度化、复杂化;


类型:人防工程→交通、市政、商服、仓储等;


开发深度:浅层开发→深层开发;


具体项目:小规模单一功能的地下工程→集商业、娱乐、休闲、交通、停车等功能于一体的地下城市空间;

 

2.  我国城市地下空间开发特点

 

2.1 政府主导重点开发——城市中心区

专门的管理部门:行使规划、建设、监督等管理职能;


相应的规划:包括从概念性规划到修建性详细规划的较为完备的体系;


专门的管理细则:使地下空间的建设管理有较为充分的依据;


代表区域:北京商务中心区、中关村西区,杭州钱江新城,深圳罗湖口岸、福田中心区,广州珠江新城,天津于家堡,武汉王家墩商务区,上海世博园区等。

2.2 市场争夺轨道资源

截至2015年7月,国务院批准的城市轨道交通总规划里程超过7300公里;已有22个城市开通了轨道交通运营里程2764公里;符合国家建设地铁标准的城市国务院已经批准39个。地铁车站周边地区往往是地下空间利用相对集中的地区:综合枢纽,城市商业中心。深圳地铁一期19站,12站核心腹地开发。

 

2.3 基础设施下地尝试

 

中心城区厌恶性基础设施的选址落地难 


交通——北京、天津地下直径线,石家庄京广铁路,上海外滩地下井字通道;

污水厂——深圳布吉;

变电站——上海世博500KV;

环卫设施——上海静安固废流转中心;

 

综合管廊:25地市试点

 

2.4 政策机制不断探索

 

《城市地下空间开发利用管理规定》(2001年修订)标志着我国城市地下空间利用开始步入有法可依的阶段。


2001年以后,山东、江苏、浙江、河北、广东等省政府颁布了有关城市地下空间开发利用的六项政府规章。


上海、深圳、广州等22个城市制定了针对地下空间利用的23项地方专项法规。


深圳车公庙:中国大陆首例招拍挂出让地下空间项目。

 

3. 我国城市地下空间发展面临的问题

 

3.1 基本情况掌握不足

 

近期:规划许可管理;

早期:缺乏掌握;

数据共享不足、沟通不畅、统计口径和标准不一致,地下空间调查进展不顺;

 

3.2 规划体系落后于城市建设发展实践

 

规划制定处于探索阶段,存在规划组织编制主体不明确、规划体系不清晰、缺乏统一规范等问题;


多数城市地下空间开发利用缺乏规划,城市地下空间规划制定普遍滞后于建设发展实践;

 

3.3 地下空间开发利用普遍存在系统性缺乏问题

 

连通性较差,相邻项目之间缺乏联系和贯通,零星、分散、孤立开发问题;


与地面空间协调不足,缺乏衔接,甚至相互矛盾;

 

3.4 管理体制亟待完善

 

规划建设、权属登记、工程质量和安全使用等方面的制度尚不健全;


地下空间开发利用涉及多个管理部门,存在多头管理或管理缺位问题;


二、地下空间规划编制与实施的几点思考


1.地下空间开发需要什么?


 

2.我们需要什么样的地下空间规划?

 

2.1 规划的问题

 

地上地下“两层皮”:单独编制的地下空间规划与地上脱节,地下功能定位与布局未与地面区位条件、用地功能、结构形态紧密联系;

 

与专项规划互动不足:大多参照地面规划的思路与方法,专业配置未充分考虑多专业综合需求;

 

难以有效纳入总体规划:受经济、环境、信息获取、工程难度等因素制约,规划编制较困难;受重视程度较低,总规内容相对单薄空泛,缺乏长远和系统考虑;难以从立体空间角度实现有效的空间统筹与管制;

 

规划定位不清,规划效力较弱:地面规划完成后编制的地下空间规划存在与地面规划的部分冲突,导致实施困难;

 

编制深度尚在探索,实施难度较大:一类倾向于概念规划,方案较宏观,以规划结构和街区尺度地块功能分区为主,无法满足土地出让的行政许可需求;一类在前期城市设计、重要节点修规基础上编制,方案较细致具体,但存在忽视实际建设条件和规划实施主体的建设意愿;

 

刚性控制与弹性引导的矛盾:控制指标越详尽、刚性越强,越能保障地下空间开发实施的推进;但详尽的控制指标确定越早,又影响具体建设单位设计的灵活性和多元化;

 

2.2 过往地下空间规划强调统筹却难接地气

 

由政府主持编制的规划总是致力于对整个区域功能定位、规模容量、空间结构、联系网络等进行宏观、全面、系统性的论证,自上而下的提出控制和引导要求。

 

规划的实施动力却首先来源于土地权益人的项目推动。在一片相对成形的建成区,几乎不可能有大规模同步开展的项目,单个的,零星的,分期建设是常态。这种常态的项目建设依据的是具体项目的设计方案,在建设方案与综合规划之间,缺少中间层次的衔接。



2.3 完善的规划体系


“十三五”规划

总体层面:开发目标、开发战略、平面布局和分区管控、竖向分层划分、重点地区建设范围、地下地上空间一体化安排、开发步骤、人民防空、环境保护和安全保障措施;

 

详细层面:控制指标——开发范围、深度、强度、使用性质、出入口位置、互连互通要求、人防建设要求、地下市政基础设施的安全保护区范围等协调相关规划:管线、交通、人防,地面(一体化城市设计);



地下空间总体规划


 


地下空间详细规划


分类:

 

1)单独编制地下空间详细规划

2)将地下空间内容纳入地面详细规划

 

已编制地面控规,基于需求再独立编制地下空间规划作为补充,实施导向性较强:北京王府井商业区地下空间开发利用规划,深圳罗湖金三角地区地下空间资源开发利用综合规划;

新建、城市更新区域地上地下一体编制详细规划:上海江湾—五角场市级副中心控制性详细规划;



 


3.地下空间规划如何接地气?


3.1 了解城市发展的需求

 

用地性质


 


典型案例——丰盛町地下商业街

区域特点

 

区域用地功能以商务办公为主,服务配套设施缺乏,加之深南大道宽度对南北造成的空间分割,该项目利用地铁车站通道以及地下商业开发,有助于弥补道路两侧的人行联系以及商务配套的不足;

 

绿地、道路下的空间是成本较低而利用价值较高的宝贵地下空间资源;


 

地下空间开发

 

深圳乃至全国第一块通过以公开招牌挂的方式的地下空间(2005);


深圳首例企业主导、自行规划建设并运营的案例

地下空间产权明晰,建设风格统一,内部空间品质较高;



 

3.2 需求指标特点分析

 

开发目的与需求的确定性与不确定性

系统需求的强制性与非强制性

指标的刚性与弹性

 

 


多因子评价



3.3 地下空间资源调查与评估——摸家底

 

工程地质条件评估



社会经济要素

 

空间区位



人口密度



地价



用地类型


 

经济价值评估


 

地下空间资源综合评估

 

综合工程地质与经济价值要素,给出各地块的地下空间资源质量等级;


为地下空间开发提供技术依据;

 

案例:需求供给分析


应以浅层利用为主

 

地下空间资源调查与评估

 

10大技术体系

20项核心技术

15项重大装备

 

8项研究任务/27项研究内容

地下空间探测与安全利用

城市地下空间基础地质探测

 

地下空间信息系统建设

 

上海

工程地质信息系统(市地调院,2002):工程地质钻孔资料,原位测试资料,土工试验资料,各类工程地质界限;


全市地下空间普查(2007):全市地下空间2496万平米,中心城1972万平米;



 

4.如何推动地下空间规划的实施?


4.1 法律法规


立法的目的——法律为何而在

 

地下空间利用的关键问题在于立法,而立法的核心是地下空间权的明晰;


强调政府对公共领域资源的把控,法理上保证公共利益及国家利益不受侵害;


使随着空间开发层次的丰富而可能出现的空间权益纠纷具有法律依据;


《地下空间使用条例》《地下空间开发利用暂行办法》……;

 

4.2 技术支持

 

测绘技术

 

地下空间测绘除了要确定水平投影面的范围以外,还要对地下空间的起止深度进行界定,为此则需要在测量的方法上采用测量与物探相结合,也要考虑到与现有地面地籍图的区别和联系,这也需要管理细则的同步跟上;

 

信息系统

 

二维宗地信息到三维产权体的拓展:编码、权证图等;

 

4.3 管理建议

 

权利确定是核心;


强调管理部门(规划?国土?民防?)对地下空间开发利用及产权管理的主管功能,以便于地下空间利用与城市建设的紧密结合;

 

日本地下空间相关法律法规的建设

日本系统地建立和完善了对地下空间利用的法规建设,通过相继完善和新颁布的《民法》《都市计划法》《道路法》《消防法》《大深度地下利用法》等,达到了以下的目的:


(1)明确和规定地下空间的所有权、使用权、相邻权等;


(2)规范地下开发的前提条件,明确了禁止地下开发的范围;


(3)保证公共领域地下开发政府的掌握权;


 深圳市地下空间开发利用暂行办法

第三条

 

开发利用地下空间应当取得地下建设用地使用权。地下建设用地使用权的取得应当充分考虑相邻空间的发展需要,避免相互妨碍、危害。本市实行地下空间有偿、有期限使用制度,法律、法规另有规定的,从其规定。

 

第五条市

 

城市规划主管部门(以下简称规划主管部门)负责地下空间开发利用的规划管理。市国土资源和房产主管部门(以下简称土地主管部门)负责地下建设用地使用权出让和产权登记管理。市人民防空主管部门(以下简称民防主管部门)负责用于人民防空的地下空间开发利用以及地下空间开发利用按照人民防空要求设防的监督管理。

 

市环境保护主管部门负责地下空间开发利用的环境保护监督管理,并制定相关环境管理技术规范。建设主管部门负责地下空间建设工程施工的监督管理。市政府其他有关职能部门及各区人民政府应当按照各自的职能分工,在其职责范围内做好地下空间开发利用管理的相应工作。

 

第十三条

 

用于国防、人民防空专用设施、防灾、城市基础和公共服务设施的地下空间,其地下建设用地使用权取得可以依法采用划拨的方式。

 

独立开发的经营性地下空间建设项目,应当采用招标、拍卖或者挂牌的方式出让地下建设用地使用权。

 

地下交通建设项目及附着地下交通建设项目开发的经营性地下空间,其地下建设用地使用权可以协议方式一并出让给已经取得地下交通建设项目的使用权人。

 

第二十四条

 

地下空间工程建设涉及地下连通工程的,建设单位、地下建设用地使用权人或者地上、地表建设用地使用权人应当履行地下连通义务并确保连通工程的实施符合人民防空等相关设计规范的要求。

 

先建单位应当按照相关规范预留地下连通工程的接口,后建单位应当负责履行后续地下工程连通义务。

 

第二十九条


地下空间物业和设施的所有人和使用人应当履行地下空间物业和设施的日常管理和维修义务,并按照规划设计条件规定的内容保障公共通道及出入口的开放性。


深圳

政府主导:交通、市政设施(罗湖地下综合体、世界之窗站公交车场);

 

政府与开发商合作:公共部分政府投资,商业部分企业投资(国贸站、老街站、福华路地下商业街);


企业主导:商业及停车设施(华润万象城、中信广场、华强北、丰盛町等);


香港

机制保障

 

政府主导与业主主导;

告知与商讨制度;

公众参与制度;

弹性规划机制;

 

港铁


香港第一条地下商业街:铜锣湾地下街,因人口密集到一定程度而开发。

 

为什么给地铁公司开发,而不给周边很多有财力的大业主?

 

香港地铁条例规定:地铁车站地区地下空间的利用要征得地铁公司同意,同时地铁公司是市场化的运作,虽然政府占绝大多数股权,但监管比较透明,也比较公平。

 

启示:我们要考虑的公共政策,政府该管哪一块,哪一些该政府来做,在政策这一方面我们欠缺很多。


*稿件根据PPT整理,未经专家审阅。

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